Em processo de tomada de contas especial, o TCU examinou irregularidades no Convênio PG-236/2000-00, celebrado entre o extinto Departamento Nacional de Estradas e Rodagem (DNER) e o Município de João Pessoa, que tinha por objeto a execução de diversas obras de infraestrutura urbana naquela municipalidade.

Entre as ocorrências verificadas, a unidade técnica apontou a existência de aditivos contratuais incorporando os seguintes serviços: “a) tapume de segurança inclusive pintura de painéis; b) placa refletiva de sinalização provisória de obra; c) cavalete refletivo de sinalização e segurança; d) cone refletivo de sinalização e segurança; e) bloqueador de tráfego com zebrado; e f) rede de iluminação noturna para sinalização e segurança”.

Ocorre que o edital da licitação preconizava que a empresa vencedora da licitação “deverá colocar e manter placas indicativas, de acordo com os modelos adotados pela Seinfra e DNER, que deverão ser afixados em local apropriado, durante a execução dos serviços” e também “deverá providenciar, sem ônus para a Seinfra e no interesse da segurança dos usuários da avenida e do seu próprio pessoal, o fornecimento de roupas adequadas ao serviço e de outros dispositivos de segurança a seus empregados, bem como a sinalização diurna e noturna nos níveis exigidos pelo CTB”.

Ao analisar o caso, o relator asseverou, inicialmente, que não houve nenhuma alteração qualitativa ou quantitativa do objeto que fundamentasse a inclusão dos novos itens na planilha, pois, “além de o projeto não ter sido alterado nesses aspectos, os serviços novos incluídos já estavam previstos tanto nas cláusulas editalícias quanto na legislação acerca de segurança do trabalho, tais como normas regulamentadoras do Ministério do Trabalho”.

Além disso, o relator deixou patente que “não ocorreu qualquer fato superveniente que justificasse a celebração do referido aditamento, que foi de encontro ao princípio da supremacia do interesse público que rege os contratos administrativos”, sendo a única finalidade da alteração contratual “majorar indevidamente o preço acordado com a administração, mediante a inclusão de novos itens na planilha contratual, sem que houvesse interesse público no aditamento ou qualquer alteração no objeto contratado”.

Para contrapor o argumento trazido pela responsável em alegações de defesa, de que o orçamento contratado omitiu as obrigações especificadas no edital, o relator, transcrevendo considerações que fez ao relatar o Acórdão 852/2016-Plenário, concluiu que “o simples argumento de que determinados serviços não estavam previstos na planilha orçamentária não é condição suficiente para a celebração de aditamentos contratuais. Necessariamente, deve estar presente também o interesse público na alteração contratual, assim como a previsão legal para o aditamento, a exemplo de alguma alteração qualitativa ou quantitativa no projeto licitado, o que não verifico no presente caso”.

Concluiu, ainda, que o ressarcimento dos valores questionados não geraria enriquecimento sem causa da Administração, pois o fato de uma obrigação contratual não constar expressa ou detalhadamente na planilha orçamentária, não significa que o preço apresentado não tenha incorporado os custos a ela inerentes, sendo presumível “que a parcela do objeto que não se encontre expressa na planilha orçamentária esteja incorporada na taxa de BDI ”.

Por fim, o relator destacou que não haveria embasamento para a inclusão dos novos serviços na planilha contratual com o fundamento de manter o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, uma vez que, “além de os itens incluídos serem plenamente previsíveis e calculáveis – visto que tratam de obrigação expressamente estipulada no instrumento convocatório –, também representam gastos de pouca monta, inferiores a 1% do valor acordado. Ou seja, ainda que a empresa construtora tivesse incorrido em erro e não considerado os respectivos custos em sua formação de preços, tratar-se-ia de mera álea ordinária”.

Acolhendo o voto do relator, o colegiado, entre outras deliberações, rejeitou as alegações de defesa apresentadas pela responsável, julgou irregulares as suas contas, imputou-lhe débito e aplicou-lhe a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992. 

Enunciado: É irregular alteração contratual para incluir, no instrumento pactuado, serviços já previstos no edital como obrigação da futura contratada, mas que foram omitidos na planilha orçamentária da obra. Só se admite alteração, quantitativa ou qualitativa, decorrente de fato superveniente à celebração do contrato, e desde que haja interesse público no aditamento.

Processo relacionado: Acórdão 3576/2019 Primeira Câmara, Tomada de Contas Especial, Relator Ministro Benjamin Zymler.