Trata-se de Consulta apresentada pelo Presidente da Câmara de Vereadores do Município de Ibirajuba, formulada nos seguintes termos:
Considerando a natureza de caráter indenizatória da verba de representação concedida ao Presidente do Poder Legislativo Municipal, perguntamos: esse valor, quando pago, está excluído do limite previsto no § 1º do art. 29-A da Constituição Federal?
Se o Poder Legislativo emendar a LOA, contrariando o que foi aprovado na LDO, sendo vetadas pelo Executivo essas emendas, e, mesmo assim, a Câmara derrubar o veto, o que deve o Poder Executivo fazer: sancionar a LOA, com essas emendas, mesmo sendo inconstitucional? Ou desconhecer o teor das emendas e sancionar a redação original?
Nos pedidos de créditos suplementares ao Poder Legislativo, através de Projeto de Lei, poderá a Câmara alterar os valores das dotações orçamentárias, que é solicitado pelo Poder Executivo? E, ainda, poderá a Câmara incluir neste mesmo projeto de lei dotações orçamentárias que não foram solicitadas pelo prefeito?
Quando as emendas feitas pela Câmara, aos projetos de LDO/PPA e LOA, são apenas encaminhadas o seu texto à Prefeitura, o que deve fazer o Poder Executivo fazer para sancionar essas leis orçamentárias?
Se o Poder Legislativo emendar a LOA, remanejando valores de dotações orçamentárias fixadas no projeto original e encaminhar ao Executivo apenas as emendas, sem alterar os anexos e o projeto de lei, como deve proceder o Poder Executivo?
Se a Câmara Municipal não apreciar os projetos de leis que tratam da LDO/PPA e LOA, nos prazos previstos no art. 124, § 1º, incisos I, II, III e IV da Constituição Estadual, como deverá proceder o Poder Executivo para que esses projetos sejam votados na Câmara?
Poderá o Poder Legislativo fazer uma emenda substitutiva alterando todo o texto dos projetos da LDO/PPA e LOA encaminhado pelo Poder Executivo? E, caso isso venha a acontecer, o que deverá ser feito pelo Prefeito?
Encaminhada ao Ministério Público de Contas, a consulta foi analisada pelo Procurador Cristiano da Paixão Pimentel, que emitiu o Parecer nº 393/2019.
Ato contínuo, a relatora em voto respondeu ao Consulente nos seguintes termos:
1ª Questão: Considerando o caráter indenizatório da verba de representação concedida ao Presidente do Poder Legislativo Municipal, seu valor está excluído do limite previsto no § 1º do artigo 29-A da Constituição Federal?
– O Presidente da Câmara Municipal faz jus ao recebimento de verba de representação, de caráter indenizatório, desde que prevista em legislação municipal, devendo seu valor ser computado para aferição do limite previsto no § 1º, do artigo 29-A da Constituição Federal. (No mesmo sentido, Acórdãos T.C. nº 1644/18, T.C. nº 1638/18 e T.C. nº 0258/18, item 3).
2ª Questão: Se o Poder Legislativo emendar a Lei Orçamentária Anual (LOA), contrariando o que foi aprovado na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), e o Executivo vetar essas emendas, e, mesmo assim, a Câmara derrubar o veto, o que o Poder Executivo deve fazer: sancionar a LOA, com essas emendas, mesmo sendo inconstitucional? Ou desconhecer o teor das emen- das e sancionar a redação original?
– A Constituição Federal exige expressamente que as emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente sejam aprovadas caso compatíveis com a LDO (artigo 166, § 3º, I). O STF também já decidiu que o poder de emendar o projeto de lei orçamentária não é ilimitado, pois deve observar as restrições fixadas no artigo 166, §§ 3º e 4º, da Carta Política [ADI 1.050 MC, rel. min. Celso de Mello]. Contudo, o Poder Executivo não pode sancionar a redação original do projeto de lei orçamentária, desconsiderando os vetos derrubados pelo Poder Legislativo. Dentro do processo legislativo, a fase do Poder Executivo apontar inconstitucionalidades em projetos de lei é o momento do veto. Caso o Poder Legislativo derrube os vetos, cabe ao Poder Executivo fazer a promulgação da lei e buscar, no Poder Judiciário, a suspensão dos dispositivos que entenda inconstitucionais ou com vício de legalidade.
3ª Questão: Nos pedidos de créditos suplementares ao Poder Legislativo, através de projeto de lei, poderá a Câmara alterar os valores das dotações orçamentárias solicitados pelo Poder Executivo? E, ainda, poderá a Câmara incluir neste mesmo projeto de lei dotações orçamentárias que não foram solicitadas pelo prefeito?
– A iniciativa dos projetos de leis orçamentárias é exclusiva do Chefe do Poder Executivo, conforme estabelecido no artigo 165 da Constituição Federal. Assim, nas emendas aos projetos de crédito suplementar enviados pelo Prefeito, a Câmara de Vereadores deve observar as limitações assinaladas no já citado artigo 166, §§ 3° e 4°, sendo vedado o aumento dos valores das dotações propostas no projeto de lei.
4ª Questão: O que o Poder Executivo deve fazer para sancionar as leis orçamentárias (LDO/PPA e LOA) quando a Câmara de Vereadores encaminhar apenas as emendas aos projetos das leis orçamentárias?
– É dever da Câmara de Vereadores encaminhar o projeto aprovado de forma consolidada, pronto para a sanção ou veto, na forma prescrita pela Lei Complementar Federal 95, de 26 de fevereiro de 1998. Ou seja, caso o projeto não seja encaminhado na forma consolidada, na qual devem ser redigidas as leis, pode o Chefe do Poder Executivo devolver o projeto para que o Poder Legislativo faça a devida adequação de formatação do projeto.
5ª Questão: Se o Poder Legislativo emendar a LOA, remanejando valores de dotações orçamentárias fixadas no projeto original e encaminhar ao Executivo apenas as emendas, sem alterar os anexos e o projeto de lei, como deve proceder o Poder Executivo?
– A mesma resposta do item anterior. É dever da Câmara de Vereadores encaminhar o projeto aprovado de forma consolidada, pronto para a sanção ou veto, na forma prescrita pela Lei Complementar Federal 95, de 26 de fevereiro de 1998. Ou seja, caso o projeto não seja encaminhado na forma consolidada, na qual devem ser redigidas as leis, pode o Chefe do Poder Executivo devolver o projeto para que o Poder Legislativo faça a devida adequação de formatação do projeto.
6ª Questão: Se a Câmara Municipal não apreciar os projetos de leis que tratam da LDO/PPA e LOA, nos prazos previstos no artigo 124, § 1º, incisos I, II, III e IV, da Constituição Estadual, como deverá proceder o Poder Executivo para que esses projetos sejam votados na Câmara?
– Umas das atribuições mais relevantes do Poder Legislativo Municipal é a apreciação e a votação dos projetos de leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA). Os prazos para essa apreciação estão assinalados na Constituição Estadual, artigo 124. A não aprovação dos referidos projetos nos prazos constitucionais, e sem justo motivo, afronta a Constituição e pode, no limite, ensejar até mesmo a intervenção do Estado no Poder Legislativo Municipal (CF, artigo 35, IV).
Caso o exercício financeiro seja iniciado sem a aprovação da LOA – Lei Orçamentária Anual, há que se observar o que estabelece a lei orgânica do município e a LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias sobre o tema. É comum as LDOs, nestes casos, autorizarem o Poder Executivo a executar a cada mês um doze avos da proposta de LOA que está sendo apreciada.
No silêncio das referidas normas, o Poder Executivo, considerando tratar-se de uma situação excepcional, imprevista e urgente, pode valer-se de Crédito Extraordinário, que devem ser abertos, por Decreto, criando dotações para despesas obrigatórias e inadiáveis, até que a LOA seja aprovada (CF, artigo 167, §§ 3º e 4º, Lei 4.320/64, artigos 41, III, e 44).
7ª Questão: Poderá o Poder Legislativo fazer uma emenda substitutiva alterando todo o texto dos projetos da LDO/PPA e LOA encaminhado pelo Poder Executivo? E, caso isso venha a acontecer, o que deverá ser feito pelo Prefeito?
– O Poder Legislativo pode emendar as leis orçamentárias, desde que atendidos os princípios e limitações previstos na Constituição Federal (artigos 165 e 166), na Lei de Responsabilidade Fiscal (artigo 12) e na sua lei orgânica. As emendas aos referidos projetos devem guardar relação de pertinência com as matérias tratadas, não podendo haver, por parte do Legislativo, seja por emendas simples ou substitutivos, a desconfiguração da proposta inicial, sob pena de usurpação de competência. Caso o Poder Executivo discorde das mudanças feitas pelo Legislativo poderá exercer a prerrogativa de veto ao projeto, inclusive com fundamentação na inconstitucionalidade das emendas ou na falta de interesse público. (TCE/PE – Pleno – Proc. nº 1922538-6 (Acórdão nº 1400/19), Rel. Cons. TERESA DUERE, julgado em 02.10.2019, DO-e de 11.10.2019)
Sobre o tema ainda colacionamos outras consulta do TCE/PE:
“E) A incompatibilidade de dispositivo da Lei Orçamentária Anual com a Lei de Diretrizes Orçamentárias resulta em inconstitucionalidade por conta do sistema orçamentário inserto na Constituição Federal e na Constituição Estadual, podendo ser negado o cumprimento do mesmo.” (TCE/PE – Pleno – Proc. nº 0802192-2 (Decisão nº 0011/09), Rel. Cons. FERNANDO CORREIA, julgado em 07.01.2009, DOE de 11.02.2009)
“É ilegal a promulgação, pelo Chefe do Poder Executivo, do projeto de lei orçamentária anual não devolvida pelo Poder Legislativo para sanção. Verificada esta hipótese, caberá ao Chefe do Poder Executivo, conforme determina o parágrafo 8º do artigo 166 da Constituição Federal, solicitar autorização ao Legislativo, mediante projeto de lei, para a abertura de créditos especiais, a fim de efetuar as despesas do Município. Em casos excepcionais pode, o Chefe do Executivo Municipal, promover a abertura de créditos extraordinários, previamente justificados e nos termos definidos pelo artigo 167, § 3º, da Constituição Federal.” (TCE/PE – Pleno – Proc. nº 0802192-2 (Decisão nº 0011/09), Rel. Cons. CARLOS PIMENTEL, julgado em 25.01.2006, DOE de 07.02.2006)
Por Josembergues Melo