É possível a contratação dos serviços de operador de máquinas leves e pesadas por meio de credenciamento, via chamamento público. Para tanto, devem ser observados os preceitos legais, jurisprudenciais e doutrinários relativos a essa hipótese de inexigibilidade. Além disso, os critérios de qualificação técnica a ser exigidos devem ser mínimos, apenas no limite necessário para resguardar pleno atendimento ao interesse público.
Assim, devem ser priorizados integralmente os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público, da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia, da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável.
O credenciamento é cabível nas hipóteses em que, respeitados padrões mínimos de idoneidade e de aceitabilidade, seja indiferente para a administração a identidade do sujeito a ser contratado. Isso porque a remuneração não varia em razão da atuação subjetiva do contratado; e qualquer sujeito tem condições de executar a prestação, desde que atenda aos padrões de qualidade mínima exigidos.
A administração deve limitar suas contratações à satisfação de necessidades existentes em um período determinado; e isso depende do preenchimento de pressupostos mínimos pelos interessados. Portanto, é fundamental, para o pleno atingimento dos objetivos, a delimitação prévia de condições mínimas de cadastramento que assegure prestação de serviços com a qualidade adequada.
De acordo com a necessidade administrativa no caso concreto, o gestor pode optar pela contratação de pessoa física (PF) ou jurídica (PJ), pois não há vedação legal específica. O próprio Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR) autoriza a terceirização dos serviços de operador de máquinas leves e pesadas a PF ou PJ.
Prevalecem, na formação do preço no credenciamento, os mecanismos da Lei da Oferta e da Demanda próprios do mercado. Assim, o valor de mercado para o tipo de objeto contratado deve ser tomado por base para o preço; e para o serviço de operador de máquinas geralmente calcula-se a proporção do valor por hora de trabalho. O TCE-PR já fixou diretrizes para a metodologia adequada por meio da Consulta respondida pelo Acórdão nº 1108/20 – Tribunal Pleno.
Essa é a orientação do TCE-PR, em resposta à Consulta formulada pelo prefeito do Município de Nova Tebas, Clodoaldo Fernandes dos Santos (gestões 2017-2020 e 2021-2024), por meio da qual questionou se seria possível a contratação dos serviços de operador de máquinas leves e pesadas por meio de credenciamento, via chamamento público; com a adoção de critérios mínimos para a contratação, como experiência profissional e capacitação técnica.
Instrução do processo
Em seu parecer, a assessoria jurídica da Prefeitura de Nova Tebas opinou pela possibilidade de contratação, via licitação, de operador de máquinas e equipamento rodoviário.
A Coordenadoria de Gestão Municipal (CGM) do TCE-PR afirmou que a formação de preço máximo em licitação deve ter pesquisa criteriosa, nos termos do Acórdão nº 1108/20 – Tribunal Pleno da Corte.
A CGM lembrou que, em regra, os itens para a formação de custos relativos ao empregado são a remuneração; os benefícios mensais e diários; os insumos diversos; os encargos previdenciários e trabalhistas; o 13º salário; o afastamento maternidade; a provisão para rescisão; a reposição do profissional ausente; os custos indiretos; os tributos; e o lucro. Assim, concluiu que o custo se refere ao de um empregado terceirizado pelo município.
O Ministério Público de Contas (MPC-PR) concordou com o posicionamento da unidade técnica.
Legislação, jurisprudência e doutrina
O inciso XLIII do artigo 6º da Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/21) faz menção a um processo administrativo de chamamento público em que a administração pública convoca interessados em prestar serviços ou fornecer bens, para que, preenchidos os requisitos necessários, se credenciem no órgão ou na entidade para executar o objeto quando convocados.
O artigo 79 da Lei nº 14.133/21 aborda expressamente a figura do credenciamento e suas hipóteses de cabimento. “O credenciamento poderá ser usado nas seguintes hipóteses de contratação: (I) paralela e não excludente, caso em que é viável e vantajosa para a administração a realização de contratações simultâneas em condições padronizadas; (II) com seleção a critério de terceiros, caso em que a seleção do contratado está a cargo do beneficiário direto da prestação; (III) em mercados fluidos, caso em que a flutuação constante do valor da prestação e das condições de contratação inviabiliza a seleção de agente por meio de processo de licitação”.
O parágrafo único do artigo 79 fixa que os procedimentos de credenciamento serão definidos em regulamento, observadas as seguintes regras: (I) a administração deverá divulgar e manter à disposição do público, em site eletrônico oficial, edital de chamamento de interessados, de modo a permitir o cadastramento permanente de novos interessados; (II) na contratação paralela, quando o objeto não permitir a contratação imediata e simultânea de todos os credenciados, deverão ser adotados critérios objetivos de distribuição da demanda; (III) o edital de chamamento de interessados deverá prever as condições padronizadas de contratação e, nas hipóteses de contratação paralela e seleção por terceiros, definir o valor da contratação; (IV) na hipótese de mercados fluidos, a administração deverá registrar as cotações de mercado vigentes no momento da contratação; (V) não será permitido o cometimento a terceiros do objeto contratado sem autorização expressa da administração; e (VI) será admitida a denúncia por qualquer das partes nos prazos fixados no edital.
O artigo 24 da Lei de Licitações e Contratos do Estado do Paraná (Lei Estadual nº 15.608/07) estabelece que o credenciamento é ato administrativo de chamamento público, processado por edital e destinado à contratação de serviços junto àqueles que satisfaçam os requisitos definidos pela administração; e pode ser adotado para situações em que o mesmo objeto possa ser realizado simultaneamente por diversos contratados.
O Acórdão nº 3367/19 – Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 535330/18) fixa que o município pode terceirizar as atividades de operador de máquinas leves e pesadas, motorista e coveiro, pois elas não constituem o núcleo fundamental de atuação da administração pública municipal. Isso porque esses são serviços auxiliares, instrumentais ou acessórios às atividades finalísticas da administração, que podem ser executados de forma indireta.
O Acórdão nº 1108/20 – Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº
464908/19) dispõe que a definição de quais e de quantas fontes serão consultadas para a formação do preço máximo de uma licitação deve levar em consideração as peculiaridades do objeto a ser contratado, do ponto de vista qualitativo e quantitativo. Também salienta que devem ser consideradas, quando relevantes, as condições gerais do negócio a ser firmado, como forma e prazo de pagamento, local e condições de entrega dos bens ou da prestação dos serviços; e outros fatores que possam interferir no valor da contratação.
Esse acórdão expressa, ainda, que sempre que houver diferenças sensíveis entre as fontes pesquisadas, a exclusão das fontes discrepantes da realidade do mercado deverá ser motivada pelo gestor público. Além disso, orienta que a pesquisa de preços deverá buscar captar ao máximo possível os preços efetivamente praticados no mercado. Para tanto, pode abranger informações de outros órgãos e entes governamentais que tenham realizado procedimentos para aquisição de objetos similares.
De acordo com o jurista Marçal Justen Filho, “o credenciamento é cabível nas hipóteses em que, respeitados padrões mínimos de idoneidade e de aceitabilidade, é indiferente para a Administração a identidade do sujeito a ser contratado (…), visto que inexiste variação no tocante à remuneração em virtude da atuação subjetiva do contratado e qualquer sujeito se encontra em condições de executar a prestação, desde que atenda aos padrões de qualidade mínima exigidos.”
Decisão
O relator do processo, conselheiro Durval Amaral, considerou que a recente edição da Lei nº 14.133/21 facilita a compreensão da figura do credenciamento. Ele lembrou que essa nova lei apenas normatizou como regra geral algo cuja definição e parâmetros constavam apenas em legislações estaduais esparsas, como no Paraná; e na doutrina e na jurisprudência.
Amaral enfatizou que um dos elementos básicos do credenciamento é a inviabilidade de competição entre interessados diversos; e, portanto, ele deve ser compreendido como uma hipótese de inexigibilidade de licitação. Ele destacou que a inviabilidade de competição, nessa situação, não decorre da ausência de possibilidade de competição, mas sim da ausência de interesse da administração em restringir o número de contratados.
Finalmente, o conselheiro considerou ser necessário adotar no credenciamento a metodologia já orientada pelo TCE-PR para a formação de preço. Ele ressaltou que a definição de quais e de quantas fontes serão consultadas para a formação do preço máximo deve levar em consideração as peculiaridades do objeto a ser contratado, do ponto de vista qualitativo e quantitativo.
Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na sessão de plenário virtual nº 11/21 do Tribunal Pleno, concluída em 8 de julho. O Acórdão nº 1605/21 – Tribunal Pleno foi disponibilizado em 16 de julho, na edição nº 2.582 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). O trânsito em julgado da decisão ocorreu em 27 de julho.
Leia aqui o Acórdão nº 1605/21.
Serviço
| Processo nº: | 237952/20 |
| Acórdão nº | 1605/21 – Tribunal Pleno |
| Assunto: | Consulta |
| Entidade: | Município de Novas Tebas |
| Interessado: | Clodoaldo Fernandes dos Santos |
| Relator: | Conselheiro José Durval Mattos do Amaral |