Trata-se de consulta formulada pelo sr. José Pocai Júnior, então prefeito do Município de Monte Sião,indagando se uma emenda impositiva do Legislativo prevista no orçamento vigente pode ter seu objeto substituído pelo Executivo. A questão central consistia em determinar se, diante de impedimentos de ordem técnica, seria legítimo ao Executivo modificar unilateralmente o destino dos recursos vinculados à emenda parlamentar.

O processo foi distribuído à relatoria do conselheiro substituto Telmo Passareli, que, inicialmente, destacou que, conforme o art. 165 da Constituição da República (CR/1988), a iniciativa dos projetos de leis orçamentárias é privativa do Chefe do Executivo. No entanto, o Supremo Tribunal Federal (STF), em 1994, em decisão cautelar, que foi confirmada, posteriormente, em 2018, reconheceu que o Legislativo pode apresentar emendas a esses projetos, por prerrogativa inerente à atividade legislativa. As emendas parlamentares são, assim, instrumentos constitucionais essenciais para que o Parlamento aperfeiçoe e influencie na alocação de recursos públicos, devendo observar as regras do art. 166, §§ 2º a 4º, da CR/1988.

O relator esclareceu que o poder de emendar projetos de lei, inclusive orçamentários, é prerrogativa político-jurídica do Poder Legislativo, integrante do núcleo essencial da função legislativa. Assim, não cabe ao Executivo alterar o objeto de emendas parlamentares individuais ou de bancada, ainda que de execução obrigatória (emendas impositivas), pois isso violaria o princípio da separação de poderes e o princípio da simetria, que impõe aos entes federados a reprodução das normas constitucionais federais pertinentes. Foram citadas decisões paradigmáticas do STF, como as ADIs 1050/MA, 7060/SE, 6308/RR e 7697, as quais reafirmam que:

a) as normas federais sobre o processo legislativo orçamentário são de reprodução obrigatória por estados e municípios;

b) o Executivo deve verificar e justificar os impedimentos técnicos à execução das emendas, mas não pode modificar seu objeto;

c) a impositividade das emendas não é absoluta, dependendo da superação de critérios técnicos de viabilidade, legalidade e transparência.

O relator esclareceu, também, que com o advento das EC n. 86/2015, EC n. 100/2019 e EC n. 126/2022, foram alterados os arts. 165, 166 e 198 da CR/1988, com o objetivo de tornar obrigatória, pelo Poder Executivo, a execução da programação orçamentária que especifica emendas parlamentares individuais e de bancada à lei orçamentária anual,salvo em caso de impedimento de ordem técnica. Todavia, a própria Constituição e a legislação infraconstitucional, como a Lei Complementar n. 210/2014, determinam que, diante de tais impedimentos, o órgão executor deve buscar o saneamento ou a realocação dos recursos, sempre com a participação do autor da emenda, em respeito ao diálogo institucional entre os Poderes.

O relator ressaltou, ainda, que a Lei Orçamentária Anual (LOA) e a LDO mineira de 2025 disciplinam detalhadamente o procedimento de saneamento e realocação orçamentária. Segundo o art. 41 e 42 da LDO/2025, somente o autor da emenda pode solicitar a realocação dos recursos, e o Executivo atua apenas para operacionalizar o ato, não podendo alterar o objeto por conta própria. Essa realocação é denominada “constitucional”, sendo o instrumento adequado para resolver entraves técnicos sem violar a iniciativa parlamentar.

O Manual de Emendas Impositivas e a Resolução SEGOV n. 4/2025 também foram citados como fontes que elencam hipóteses de impedimentos técnicos, como incompatibilidade de objeto, falhas documentais ou ausência de licenciamento, reforçando que, uma vez identificado o obstáculo, cabe ao parlamentar decidir entre corrigir, realocar ou desistir da emenda. Caso o impedimento seja insuperável, a emenda perde seu caráter impositivo, convertendo-se em dotação de execução discricionária pelo Executivo, conforme autorização constante na LOA.

O relator salientou, por fim, que a Nota Recomendatória Conjunta ATRICON–IRB–CNPTC–ABRACOM–AUDICON n. 2/2025 orienta os Tribunais de Contas a fiscalizar a execução das emendas e a exigir dos gestores formalização dos impedimentos técnicos e diligências corretivas, sempre buscando preservar a execução parlamentar original.

Em conclusão, o TCEMG fixou prejulgamento de tese, com caráter normativo, nos seguintes termos:

1. O poder de emendar projetos de lei, inclusive aqueles relacionados ao orçamento, é prerrogativa de ordem político-jurídica do Poder Legislativo inerente ao exercício da atividade legislativa, de modo que não cabe ao Poder Executivo alterar o objeto das emendas individuais ou de bancada parlamentar de caráter impositivo, previstas no art. 166, §§ 9º e 12 da Constituição da República, de reprodução obrigatória pelos outros entes federados, por força do princípio da simetria.

2. Nas hipóteses de impedimento de ordem técnica nas emendas, os quais são, nos termos da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, extraídos da norma constitucional e das leis infraconstitucionais aplicáveis, sem prejuízo de outras regras técnicas adicionalmente estabelecidas em níveis legal e infralegal, o órgão executor, na medida do possível, deverá regularizar o impedimento, a fim de assegurar a execução da emenda, adotando procedimento de saneamento ou realocação dos recursos que inclua, necessariamente, a participação do autor da emenda, em respeito ao diálogo institucional.

3. Verificando-se a ocorrência de impedimento de ordem técnica insuperável, a emenda perderá sua obrigatoriedade de execução orçamentária e financeira, adquirindo caráter não impositivo, sendo a aplicação deste crédito orçamentário efetuada pelo Poder Executivo de acordo com autorização constante da Lei Orçamentária Anual (LOA).

O parecer de consulta foi aprovado por unanimidade.

Processo 1170962 – Consulta. Tribunal Pleno. Relator conselheiro em exercício Telmo Passareli. Deliberado em 29/10/2025.