O Supremo Tribunal Federal (STF) avançou no julgamento das ações que questionam trechos da Lei de Improbidade Administrativa.

Julgamento conjunto

A discussão ocorre no julgamento conjunto das Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) 7156 e 7236, que contestam alterações feitas pela Lei 14.230/2021 na Lei de Improbidade (Lei 8.429/1992).

Confira um resumo dos principais pontos discutidos até agora:

Punição apenas com dolo

O Plenário consolidou a validade dos dispositivos que afastaram a possibilidade de punição por improbidade administrativa na modalidade culposa, ou seja, sem intenção de cometer irregularidade.

Outro ponto considerado válido foi a lista de condutas que a nova redação da lei passou a prever como passíveis de sanção por violação aos princípios da administração pública. Entre elas estão o uso indevido de informação sigilosa e a negativa de publicidade a atos oficiais.

Interpretação da lei

O STF também formou maioria para considerar constitucional o dispositivo segundo o qual não configura improbidade a adoção, por agente público, de uma interpretação da lei baseada em entendimentos já aceitos pela Justiça, mesmo que essa interpretação deixe de prevalecer posteriormente nos tribunais ou órgãos de controle.

Para que essa proteção seja válida, porém, a interpretação adotada pelo agente precisa estar fundamentada em entendimentos, ainda que não pacificados, do próprio STF, de tribunais superiores ou, na ausência deles, em decisões colegiadas de tribunais de segunda instância.

Responsabilização de empresas

No trecho da lei que trata da responsabilização de sócios, cotistas, diretores e colaboradores de empresas privadas por atos de improbidade, formou-se maioria para considerar inconstitucional a exigência de comprovação de “benefícios diretos”.

Com isso, essas pessoas também poderão ser responsabilizadas mesmo quando não houver aparente benefício a quem cometeu a irregularidade, como, por exemplo, um auxílio para que alguém obtenha vantagem em uma licitação. Para que haja punição, porém, deverá ficar comprovada a participação ativa no ato ilícito, ou seja, o dolo.

Contratos com o poder público

O STF também formou maioria para invalidar o trecho da lei que permitia limitar a proibição de contratar com o poder público apenas ao órgão ou ente da federação diretamente prejudicado pelo ato de improbidade, seja ele um município, um estado ou a União. Para a Corte, não é razoável restringir essa punição a apenas uma parte da administração pública diante da prática da irregularidade. Segundo o ministro Alexandre de Moraes, a proibição de contratar deve atingir os três níveis da federação.

Perda de função

O julgamento foi suspenso na discussão sobre o trecho da lei que limita a perda da função pública apenas ao cargo ocupado pelo agente no momento da irregularidade. Há, no momento, duas correntes principais sobre esse ponto.

A corrente liderada pelos relatores e acompanhada pelos ministros Luiz Fux, Flávio Dino e Cármen Lúcia entende que a restrição esvazia a efetividade da punição, já que o agente pode escapar da sanção ao mudar de cargo ao longo do processo. Já a divergência aberta por Fachin e acompanhada pelos ministros Cristiano Zanin e Nunes Marques considera que o trecho deve ser mantido, sob o argumento de que o Congresso optou por uma punição proporcional ao cargo relacionado à irregularidade.

Há ainda uma terceira posição, apresentada pelo ministro Gilmar Mendes, que propõe manter a regra, mas com a retirada de uma expressão que ele considera inconstitucional.

ADI prejudicada

Também foi julgada nesta quinta a ADI 6678, apresentada pelo Partido Socialista Brasileiro (PSB), que questionava dispositivos da antiga redação da Lei de Improbidade, por equiparar atos dolosos a situações de mera falha formal, como atraso na prestação de contas.

O STF considerou que a ação perdeu o objeto, em razão das mudanças feitas na lei em 2021, mas preservou os efeitos da medida cautelar concedida no período em que ela esteve em vigor. Também foi mantido o entendimento de que essa cautelar deve ser considerada nos processos sem decisão definitiva (trânsito em julgado) relacionados à redação original da Lei de Improbidade, de 1992.

Perda de função pública

O Plenário acolheu proposição do ministro Dias Toffoli no sentido da perda de todas as funções públicas do agente condenado por improbidade, mas, excepcionalmente e fundamentadamente, o juiz poderá deixar de aplicar a perda a uma ou outra função pública específica, considerando as circunstâncias do caso e a gravidade da infração.

Indisponibilidade de bens

O STF entendeu que as exigências criadas pela nova lei reduziram a efetividade das ações destinadas a recuperar recursos desviados dos cofres públicos. Por isso, declarou inconstitucionais trechos que condicionavam o bloqueio de bens à demonstração concreta de risco imediato de prejuízo ou de comprometimento da futura execução da decisão judicial. A regra que impedia a presunção de urgência para a adoção da medida foi parcialmente afastada.

O Plenário também ajustou a interpretação da norma para permitir o bloqueio de bens quando houver indícios especialmente fortes de irregularidade, mesmo sem demonstração de urgência. Além disso, entendeu que a medida pode alcançar não apenas os valores necessários para reparar o dano ao erário, mas também eventual patrimônio obtido por enriquecimento ilícito.

Limitação da atividade do magistrado

O STF derrubou dispositivos que restringiam a atuação do juiz na análise dos fatos apresentados no processo. A lei determinava que o magistrado ficasse vinculado ao enquadramento jurídico indicado na petição inicial e impedia que a conduta investigada fosse analisada sob categoria diversa da apontada pelo autor da ação.

Para os ministros, cabe a quem propõe a ação apresentar os fatos considerados irregulares, mas a definição jurídica desses fatos é atribuição do Judiciário. Segundo o entendimento da Corte, impedir essa análise compromete a independência do juiz e pode gerar a necessidade de novas ações sobre os mesmos fatos.

Ônus da prova

O dispositivo que proíbe transferir ao réu a responsabilidade de produzir provas em ações de improbidade administrativa foi mantido. O Tribunal ressalvou, porém, que a regra não afasta o dever de cumprimento de determinações judiciais necessárias à instrução do processo, inclusive para apresentação de informações e documentos.

Manifestação dos tribunais de contas

O STF declarou inconstitucional o dispositivo que obrigava a consulta prévia ao tribunal de contas para apuração do valor do dano causado aos cofres públicos. A regra previa que o órgão deveria se manifestar antes da definição do valor a ser ressarcido, em prazo de até 90 dias.

Para a maioria do Plenário, a exigência criou uma etapa obrigatória sem previsão constitucional e interferiu indevidamente na atuação do Ministério Público e do Poder Judiciário.

Responsabilização de múltiplos réus

O trecho da lei que, nos casos de improbidade praticada por mais de uma pessoa, limitava o ressarcimento ao erário à participação direta de cada envolvido e afastava qualquer forma de responsabilidade solidária foi declarado parcialmente inconstitucional.

Também por maioria, o Plenário entendeu que, embora as sanções devam ser individualizadas conforme a conduta de cada réu, a recomposição dos prejuízos causados aos cofres públicos pode ser exigida de forma solidária dos responsáveis pelo dano, observadas as circunstâncias de cada caso.

Natureza da ação de improbidade

O STF interpretou de acordo com a Constituição o dispositivo que afirmava que a ação de improbidade administrativa não constitui ação civil. Para a Corte, a própria Constituição atribui natureza civil à improbidade administrativa, e a lei não poderia afastar essa característica.

Os ministros ressaltaram, contudo, que a ação de improbidade deve permanecer voltada à apuração e à punição de atos específicos, sem se confundir com outros instrumentos processuais, como a ação civil pública.

Partidos políticos

Em relação ao dispositivo que prevê a responsabilização de partidos políticos e de suas fundações pela Lei dos Partidos Políticos em casos de enriquecimento ilícito, desvio ou mau uso de recursos públicos, o entendimento foi o de que a regra não pode ser interpretada como uma exclusão da Lei de Improbidade Administrativa. Com isso, foi mantida a possibilidade de aplicação simultânea dos mecanismos de fiscalização e responsabilização previstos nas duas leis, quando cabíveis.

Absolvição criminal

O STF definiu que a absolvição na esfera criminal não impede, por si só, o prosseguimento da ação de improbidade administrativa. A lei previa que uma absolvição criminal confirmada por órgão colegiado deveria encerrar o processo civil sobre os mesmos fatos. Para os ministros, essa regra comprometia a autonomia entre as esferas penal e civil.

Com o entendimento fixado, a ação de improbidade só pode ser encerrada automaticamente em situações excepcionais. Isso ocorre quando a Justiça criminal reconhece, com decisão transitada em julgado, que o fato não existiu ou que o acusado não foi o autor. Também se aplica quando a conduta é praticada em legítima defesa, estrito cumprimento do dever legal ou exercício regular do direito. Outra hipótese é quando a denúncia é arquivada ou rejeitada com base nesses três últimos pontos.

NOTA DO ESCRITÓRIO

Vejamos a tabela abaixo dos dispositivos julgado pelo Supremo Tribunal Federal:

Tema	Dispositivos da Lei 8.429/92 incluídos/alterados pela Lei 14.230/21	Entendimento do STF
Improbidade culposa	Art. 1º, §§ 1º, 2º e 3º e art. 10	Reafirmou que improbidade administrativa exige dolo; culpa não basta.
Divergência na interpretação da lei	Art. 1º, § 8º	Validou regra que afasta improbidade quando houver divergência jurídica, salvo caso de dolo ou erro grosseiro.
Responsabilidade de sócios, cotistas e diretores	Art. 3º, § 1º	Podem responder se houver participação dolosa.
Violação a princípios	Art. 11, caput, incisos e § 3º	Validou rol taxativo: só há improbidade nas condutas previstas em lei.
Sanções	Art. 12, incisos e § 4º	Validou a aplicação isolada ou conjunta das penas e afastou limite à proibição de contratar.
Perda da função pública	Art. 12, § 1º	Definiu que a perda da função pode alcançar demais vínculos públicos em casos de enriquecimento ilícito e dano ao erário, devendo ser fundamentada.
Detração da suspensão dos direitos políticos	Art. 12, § 10	Invalidou regra que permitia descontar, da suspensão dos direitos políticos, o período entre decisão colegiada e trânsito em julgado.
Indisponibilidade de bens	Art. 16, §§ 3º, 4º e 10	Afastou restrições à indisponibilidade de bens e admitiu tutelas de evidência, presunção de perigo da demora em determinados casos e inclusão de valores relativos ao enriquecimento ilícito.
Tipificação do ato de improbidade	Art. 17, §§ 10-C, 10-D e 10-F, I	Invalidou regras que impediam o juiz de dar capitulação jurídica diversa aos fatos narrados na inicial.
Ônus da prova	Art. 17, § 19, II	Validou regra que proíbe inversão do ônus da prova contra o réu em ações de improbidade.
Oitiva do Tribunal de Contas	Art. 17-B, § 3º	Invalidou regra que exigia oitiva do Tribunal de Contas para apuração do valor do dano a ser ressarcido.
Litisconsórcio passivo e solidariedade	Art. 17-C, § 2º	Preservou vedação à solidariedade para fins de sanção, mas admitiu solidariedade para fins de responsabilidade patrimonial.
Natureza da ação de improbidade	Art. 17-D	Definiu que a ação de improbidade é repressiva e sancionatória, mas não pode substituir a ação civil pública.
Partidos políticos e fundações partidárias	Art. 23-C	Definiu que responsabilização pela lei dos partidos políticos não afasta a incidência da Lei de Improbidade Administrativa.